Page 125 - 《中山大学学报（社会科学版）》2021年第3期

近代中国招商投标包税制度探析

央政治权力极度虚弱，无法从根本上完善税制。各地军阀迫于军事和财政压力，更倾向于将厘金、烟酒
税、牙税、屠宰税等杂税承包给商人征收，以减少直接征税的成本和繁琐手续，获得相对稳定的税收收
入。与认税不同，投标包税通过市场竞争的方式，选择出价最高的包税商。从理论上讲，投标包税可在
一定程度上减少包税中官商勾结的可能性，有利于政府增加收入。可以说，招商投标包税是包税制发展
进程中的一项制度创新。不过，投标包税在实际运作中仍然存在种种弊病。特别是包税商得标以后，为
了获得更多的盈利，将投标包税的成本转嫁给纳税商民承担，难免造成种种苛扰。正如时人所言：“盖包
商之用人，亦需经费，当时图中标起见，不惜运动而抬高其标额。事到临头，设与比较不足，则必极力向
商民收括；再不足，则不得不出于栽赃诬害之一途。”因此，招商投标只是改变了政府选择包税商的方
①
式，并未改变包税制的本质属性，故难以平衡政府、包税商和纳税商人之间的利益，甚至引发了许多矛盾
冲突。
南京国民政府成立以后，随着中央政治权力的增强，建立并实施了国家与地方财政分权体制，明确
划分国家税与地方税，大力改革旧税制，建立新税制。在此过程中，包税制反而成为政府建立现代税收
制度的障碍，严重制约政府税收收入的增加，于是废除包税制成为南京国民政府的一项重要税收政策。

在南京国民政府的财政体制下，无论中央政府还是地方政府，对包税商的管理均不断加强，压缩了包税
商的获利空间。与此同时，商会、同业公会等商人组织也得到一定程度的发展，并致力于维护商人的利
益，极力反对业外商人包税。在这种情况下，包税商投标包税的积极性受到很大影响。包税商即便中
标，亦难以顺利征收，甚至严重亏本。所以，南京国民政府时期，尽管投标包税现象在某些地方仍然存
在，但已较北京政府时期大幅减少，经常出现无人竞投的困局。美国学者杜赞奇认为，在 20世纪前期的
华北地区存在“国家政权内卷化”的现象，其在财政方面的最充分表现是：“国家财政每增加一分，都伴随
着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力……内卷化的国家政权无能力建立有效的官
僚机构从而取缔非正式机构的贪污中饱”。杜赞奇所讲的“非正式机构”包括承包税收并从中营利的商
②
人和组织。实际上，至南京国民政府时期，设置“正式机构”进行直接征收的官征制取代“非正式机构”的
包税制已经成为税收制度发展的主要趋势。包税制在国家权力和行业利益的博弈中逐渐退出了历史
舞台。

【责任编辑：赵洪艳；责任校对：赵洪艳，周吉梅】

① 《晋阎委派包税委员与收买舆论》，天津《益世报》1924年4月28日，第7版。
② ［美］杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，第54页。
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