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中山大学学报（社会科学版） 2021 年第 3 期

进行调查 。不过，很多时候政府方面缺乏详细调查的条件，往往根据上年或最近几年的征收情况确定
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标底。1923 年 4 月，河北省行唐县招商投标包收屠宰税，计划“按照近五年内最多数，再加倍半，定为标
额”。1927年 2月，江苏烟酒事务局招商投标靖界烟酒税，在上年包额的基础上“酌加一成为最低额”。
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一般来说，标底的增减与政府的财政需求有一定关系，政府财政困难时，标底增加幅度自然会高一些。
政府招商投标包税须提前向社会公布标底，以供包税商参考。1925年 7月，江西省政府招商投标承包统
税，公布各局投标标底，数额较多者，如湖口达 707，974 元，景德镇 419，921 元，九江保商 153，162 元，三
湖 171，217元，二套口 171，451元，吴城 186，886元，涂家埠 154，895元，神岗山 140，736元；数额较少者，
如德安5，210元，筠门岭3，321元 。由于各地社会经济发展水平和税源状况有很大差别，就算同一项税
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收，各地标底亦往往相差悬殊。
标底是政府获得某项税收收入的最低期望，也是包税商判断承包收益、决定投标价额的重要依据。
标底过低会造成政府税收损失，违背政府招商投标以获得稳定收入的本意；标底过高会增加包税商的稽
征成本，挫伤包税商的投标积极性。1921 年 5 月，松江县政府招商承包屠宰税，规定标底为 16，000 元，
投标时“（各商）皆来看热闹，并无缴费领标之人，直至傍晚开匦，一标俱无”。1923 年 6 月，直隶省蠡县
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屠宰税“增加倍半招商投标”，结果包商退缩，投标乏人 。无人应标的主要原因是包税商认为难以获利。
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标底过高还会加重纳税人的负担，引起纳税人的反对和抵制。1922 年 1 月，无锡县政府招商投标屠宰
税，由于标底增加过多，肉业同人奋起反对，数十人手持写有“肉业请愿”“请认商良心主张”“请求知事请
命”“请求减低税额”等字样的白竹布小旗至县政府请愿 。受此影响，“届投标之期，竟无一人赴县投
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标”。在无人应标或投标无效的情况下，有的地方政府暂准由原认税商继续包征或自征。如上海县广
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告税“招商投标认办，已两次开标，均无合格之人”，后经政府决定，“暂归旧认商同华公司维持税款”。
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1929年 11月修正公布的《北平特别市牙税投标章程》规定，“经二次布告无人认投或投不及额时，得由旧
纪照原额缴税，继续承充或收归自征”。实际上，绝大多数的情况是政府不得不降低标底，展期投标。
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1932 年 6 月，无锡县政府招商承办屠宰税，“因包额过多，无人投标”，经县长请示江苏省政府，决定将标
底减少 500 元（即 42，000 元），改期招商投标 。后因仍无人投标，再核减至 36，000 元 。降低标底往往

是政府与投标商博弈后的无奈选择。
（二）保证金与担保人
按照投标规则，包税商在投标前须交付一定的投标保证金以获得投标资格。如果没有中标，投标保
证金一般当场退还，次多数者则稍缓几天退还。1917 年 7 月，上海清洁捐招标布告规定：“次多数保证

① 《调查捐税委员之行踪》，《申报》1916年10月29日，第10版。
② 《行唐县招商包收屠宰税》，天津《大公报》1923年4月25日，第2 页。
③ 《靖界烟酒税捐招商投标之布告》，《申报》1927年2月15日，第15版。
④ 《赣省旱灾写真与统税投标》，《新闻报》1925年7月30日，第2张第2版。
⑤ 《认投屠税之观望》，《申报》1921年5月22日，第8版。
⑥ 《蠡县招商包办屠宰税》，天津《大公报》1923年6月4日，第2页。
⑦ 《肉业请愿减少税额》，《申报》1922年1月21日，第8版。
⑧ 《屠宰税招商投标续闻》，《时报》1922年2月10日，第2张第4版。
⑨ 《南市广告税仍由旧认商维持》，《申报》1924年1月11日，第15版。
⑩ 《北平特别市牙税投标章程》（1929年 11月 15日），北京市档案馆编：《民国时期北平市工商税收档案史料选编》，
北京：中国档案出版社，1998年，第890页。
《屠宰税省令减额五百元，布告招商投标》，无锡《人报》1932年6月3日，第2版。
《屠宰税五次投标，全年正税三万六千》，无锡《人报》1932年8月16日，第3版。
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