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中山大学学报（社会科学版） 2021 年第 3 期

税协议。相对而言，投标包税使包税商在一定程度上公开竞争，减少认税暗箱操作的积弊。正如时人所
言：“认税既成为商业性质，则投标办法，似较平允。因改为投标之后，认商暗中的竞争，变为显明的争
竞，而一切私相授受，多少总能失其效力。”但是，现有研究往往将“投标包税”与“认税”混为一谈，既影
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响了人们对于包税制的认识，又无法体现招商投标包税制度的特性及其在税收活动中的作用。因此，本
文拟利用有关历史资料，对近代中国招商投标包税制度的兴衰、制度安排以及官商利益纠葛进行探析，
以期深化近代中国包税制度研究。

一、招商投标包税制度的兴衰

包税制是指国家（政府）将税收承包给个人或团体（公司）征收的一种制度 。从理论上看，包税制可
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减少政府的征税成本，提高征税效率，使政府获得比较稳定的税收收入 。但在实践中，包税制存在包税
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商为获取盈利而肆意苛征，加重纳税人负担等积弊 。有学者指出，中国在魏晋南北朝时期已经出现了
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包税现象，宋、元两朝“买扑”一度盛行 。明清时期，随着中央集权的加强，包税制逐渐式微 。近代以
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后，中国出现了重大变局，中央政治集权逐渐瓦解，工商税取代土地税成为国家税收结构的主体。在经
费、人力严重不足的情况下，政府往往难以对新兴的工商业组织起有效的征税活动，所以更倾向于将税
收承包给商人征收，以减少设置征税机关和人员的经费。因此，一度衰落的传统包税制反而得到了发展
的机会。民国建立以后，各地军阀割据混战，亟需获取财政收入，却又无力建立起有效的征税系统，这为
包税制的盛行提供了必要的条件。
清末民初的包税制主要采用认税方式。认税有同业商人认税和业外商人认税之别，前者是以行业
（公所）所推商人的名义向政府认税；后者是由行业外的商人向政府认税。业外商人因对行业经营业务
不甚了解，导致其征税难度增加。不少商人会通过贿赂官员获得包税之权，也有官员把税捐直接包给熟
人，“种种中饱方法，反较正税为多，苛扰商民，无裨国课，莫此为甚”。相对而言，同业商人认税有利于
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维护行业自身利益，减少苛扰，因此受到各业商人青睐。清末江苏各界在讨论裁厘的过程中就有认税之
议：“拟令各州、县、市、镇商业中人各按各业，分举殷实公正之同业数人承认汇缴，仍照向章按旬批解到

局，但不宜由业外之人影射冒充，反滋流弊。”1912年公布的《江苏省暂行货物税章程》规定：“货物税得
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由各地殷实之各本业董事，与就近之征收机关商定税数，呈请都督府核准改办认税。但非本业不得代为
认税。”以上认税均强调由同业商人认办。不过同业认税商常常藉口商业经营困难，请求减免税额，以
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① 际安：《认税投标》，上海《民国日报》1921年4月19日，第11版。
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② 魏湜如主编：《中国税务大辞典》，北京：中国经济出版社，991年，第108页；杨勤活主编：《财税金融法律百科全书》，
北京：中国政法大学出版社，1994年，第8页。
③ 马骏：《包税制的兴起与衰落：交易费用与征税合同的选择》，《经济研究》2003年第6期。
④ 刘永祯、齐海鹏：《对包税制的历史回顾与理论探讨》，《真理的追求》1994年第4期。
⑤ 贾洁蕊：《中西方包税制演变与当代税收征管改革》，《太原师范学院学报》（社会科学版）2018年第6期。
⑥ 段炳德：《包税制的均衡条件：历史形态与成本收益分析》，《财经论丛》2005年第6期。
⑦ 《统税有招商包办消息》，天津《益世报》1926年1月17日，第10版。
⑧ 《苏省牙厘总局为改良厘捐事呈略》（1909年），章开沅等主编：《苏州商会档案丛编》第一辑下册，武汉：华中师范
大学出版社，2012年，第892页。
⑨ 《苏城税务总公所为认办货物税之示谕》（1912 年 6 月 4 日），马敏、祖苏、肖芃主编：《苏州商会档案丛编》第二辑
下册，武汉：华中师范大学出版社，2012年，第1031页。
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