Page 110 - 《中山大学学报（社会科学版）》2022年第5期

权力结构与防疫模式：清末东北大鼠疫期间防疫决策的执行

由于东北肺鼠疫疫情危急，加之列强的外交压力，清中央政府将西法防疫确定为全国性政策 ，东三
①
省总督负责督促地方政府执行西法防疫，各地政府则负责落实自上而下的防疫指令。何为西法防疫呢？
即近代以来西方各国为免受传染病侵袭，共同构建起一套检疫、隔离、消毒和治疗的规则，应对疫情和进
行卫生治理，表现为国家设立卫生机构实施防疫规章。具体到东北肺鼠疫期间，西法防疫重防不重治，
认为染疫者不可治，只能通过隔离和断绝交通，将患者隔离开来，才可挽救健康者。因此，无论是方法还
是价值取向，西法防疫都与传统中国防疫的重治不重防原则有着根本的差别，成为执行过程中各种矛盾
与冲突的渊源。由于受制于地方社会结构和政治环境，加之各地获取资源能力的不同，东北各地在推行
西法防疫过程中形成了不同的模式。
突发的鼠疫，对社会的日常运行造成了巨大冲击，清政府官员不得不在外交压力下紧急应对。清中
央政府命令东北督抚必须采用西法防疫，要求其命令下属府县均采用相似的程序化防疫措施，而各地官
员基于文化意识和社会境况，并不愿意采用西法防疫，因此在督抚与州县之间出现了采取何种方式防疫
的政治博弈。各地方官若要把防疫措施落实下去，不仅要依靠赖以行动的人力和财力资源，而且要得到
当地社会和普通民众的支持，否则就会流于空言。因此，地方官员与绅商、市民、乡民之间也不得不进行
博弈，彼此协商，最后以变通的方式落实防疫措施，从而达到防疫效果。
虽然迫于外力采取了西法防疫，但这种以行政手段强推的违反日常认知的命令面临着社会的挑战。
因为，采取什么样的措施进行防疫，实际关系到社会对医学的认可程度。东北地区，乃至整个中国，绝大
多数人在当时仍然信任中医，对西医有一种陌生感和不信任的态度。东三省总督锡良迫于政治局势，自
上而下采用行政命令的方式强迫所有州县都采纳西法防疫，其主要形式有两种：一是督抚颁布行政命
令，要求各地方官遵照其要求，按照西法办理防疫事务；二是对违抗者进行惩罚，通过更换地方官的方
式，要求各地方改弦更张，厉行西法防疫。第一种形式是一种常规程序化的行政方式，直接反映了上级
的具体要求，很难从中判断地方官到底有没有认真执行命令；第二种形式是带有审判意味的行政处罚，
双方通过往来电文进行指责和辩护，往往真实呈现出地方官是如何敷衍和应付上级的。较之命令行政，
惩罚行政呈现的内容更真实生动，值得玩味之处颇多，也反映出若不能得到地方官员的真心支持，上级
的政策就无法转化为地方行动的动力。本文尝试选择若干有代表性的城市，考察西法防疫这一政策在
不同地方的具体执行过程，从分析各地政府的行动路径入手，讨论政策执行过程中，基层政府如何根据
资源状况采取不同策略应对上级政策，以及上级政府采取何种措施保障政策在地方的落实。
为了便于研究西法防疫的执行状况，笔者尝试以距离权力中心的远近来划分防疫模式，然后展开具
体分析。这里所谓的权力中心，不仅包括东北地方权力中心，如东三省总督衙署所在地奉天，也包括外
国势力所在地，日俄势力集中所在的铁路要站长春和哈尔滨。权力中心与防疫模式之间呈现出一种正
相关关系：在清政府权力中心所在地，越易受官府命令左右，形成官府直管的模式；在与日俄势力控制区
域相近的地方，地方官府不得不与外国人进行协商，形成一种协议办理的模式；在远离两种权力中心的
地方，地方官员得不到上级足够的支持，只能依靠当地力量，与商民合作办理，从而形成一种地方自办的
应付模式。
三种模式虽然不能完全囊括东北防疫的情形，但基本涵盖了主要类型。官府直管模式以奉天为代
表，作为东三省总督衙署所在地，奉天是东北政治权力中心，其防疫基本完全由官府主导，商会的力量受
到打压，激起的官民矛盾最为严重。协议办理模式以长春为代表，作为南满铁路的重要站点，官府作为
主导力量领导防疫，商会作为辅助力量协助防疫，日本人和俄国人对长春的防疫都非常重视，以中外防
疫会议的形式参与到长春防疫中。地方自办模式以双城为代表，当地虽然距离哈尔滨只有约 50 公里，
但是并未得到督抚的关照，只能在有限的经费和人力支持下自办防疫，因此与地方士绅的合作成为重要
选择，当来自哈尔滨的医官就近进行严苛检查时，才揭示出该地防疫政策执行度极低。

① 清政府采取西法防疫应对鼠疫的决策过程非常复杂，笔者已另文讨论，此不赘述。
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