Page 122 - 《中山大学学报（社会科学版）》2022年第5期

权力结构与防疫模式：清末东北大鼠疫期间防疫决策的执行

结 语

在东北防疫过程中，为保证西法防疫决策的落地，奉天、长春和双城三地官府基于不同的政治地位
和社会经济条件，采取了不同的防疫模式。具体而言，为了推行西法防疫，三座具有不同权力结构的城
市采取了不同方式，实施断绝交通、隔离患者、消毒等措施，掐断疫情的蔓延路径，从而达到控制疫情并
最终消灭疫情的目的。由于距离权力中心的远近不同，三种模式在得到资源支持方面存在着巨大差异，
各地对同一政策采取了迥然不同的执行策略，相继控制住了疫情蔓延，但也产生出不同的社会效应。这
些模式的具体内容为我们清晰地揭示出政策执行过程中的若干问题。
首先，三种模式依靠的力量不同，因而对防疫中的不同态度的容忍度是不同的。奉天基本完全依靠
官府进行防疫，对商会等社会力量予以利用和压制，执行西法防疫最为严苛，基本不允许民办防疫形式
的存在，因此爆发了最为严重的官民冲突。长春由于日俄势力的存在，官府的力量有限，因此采取的是
一种协议防疫的方式，对商会代表的民间声音能够有所容忍，较为温和，官民能够在合作的基础上求同
存异。双城官府的物力和财力有限，且无法得到外来支持，只能依靠地方势力推行西法防疫措施，因此
采取的是一种折衷策略，虽然表面遵照西法防疫措施办理，但仍用中医和中药，避免与民间的习俗有所
违背，从而保障官府的防疫任务的完成。
其次，三种模式受资源影响巨大，且与距离权力中心的远近密切相关，反映出不同地方的官府在可
支配财力下如何完成防疫工作的。防疫并非简单医学问题，而是一件财政消耗巨大的政治事务，需要政
府投入大量财力保障措施的执行。因此，距离东北政治权力中心最近的奉天有省财政保障，能及时得到
支持，因此能保障防疫措施得到坚决执行。距离外国权力中心近的长春，因涉及到可能的交涉，受到督
抚的重视，会在财力上优先保证供给，加上长春经济实力较强，商人们足以支持政府的工作。而远离东
北政治中心的双城，虽然城市富庶，但根本支持不了消耗巨大的防疫政策。按照双城知府金永的说法，
该地防疫经费不到哈尔滨的1/20，不及长春的1/5。
最后，距离权力中心的远近与官府的政策执行之间有一种正相关的关系：距离越远，下级越不认同
上级决策，上级越不信任下级，政策执行越不力；距离越近，下级越认同上级决策，上级也越信任下级，政
策执行越坚决。因此，三种模式最终在政策执行者那里得到的评价也是不一样的。奉天防疫基本在东
三省总督的直接管理之下，严格执行西法防疫，完全无惧各方的批评和指责。长春由于地缘政治特殊，
受到日俄势力的威胁，当政策执行不力时督抚果断通过更换吉林西南道的方式，保证政策的执行，与日
俄协作防疫，最终得到中外认可。双城虽然也及时控制住疫情，却因防疫医官的评语而受到苛责，知府
金永被锡良批评在防疫中阳奉阴违，未能严格执行西法防疫，因此将其免职。
进一步而言，上述状况显示出此时清政府内部已经具有了“上下分治的治理体制”，在推行特定政策
过程中，中央政府、省级官府和地方官府之间有着明确的权力和责任。中央政府和省级官府通过管治官
员的权力来保障政策的执行，即所谓“治官权”，而府县一级政府拥有管制民众行为和征集资源的权力，
来保证上级政策在地方的执行，即所谓的“治民权”。通过对东北大鼠疫期间推行西法防疫政策过程
①
的具体考察，既可以看到地方情境对于政策的执行有着非常重要的影响，也可以了解到近代中央地方
层级体系之间的控制模式。地方官府自身的组织能力和获取资源能力在很大程度上决定了政策执
行的方式，而上级官府往往通过治官权来控制下级官府对政策执行的力度，从而在一定程度上保障政策
目标的实现。

【责任编辑：赵洪艳；责任校对：赵洪艳，周吉梅】

① 曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期，第4—6页。
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